7. El MARCO PARA DESARROLLAR EL PROGRAMA DE
LAS ONG DEL MEDITERÁNEO
7.1. La superación de
la pobreza: condición para el desarrollo sostenible y la paz
7.2. La creación de un
área de libre cambio y la situación ambiental
La sostenibilidad del desarrollo en la cuenca mediterránea está indisolublemente ligada a la consideracion explícita, la adopción y la ejecución de las medidas necesarias para afrontar tanto los problemas ya existentes como aquéllos que puedan surgir a causa de los acuerdos de integracion. Entre los primeros, la prioridad más urgente es la superación de la pobreza, entre los segundos, la de reducir las profundas diferencias económicas y comerciales existentes entre el Mediterráneo Norte y el Mediterráneo Sur y Sudeste.
Desde esta perspectiva es necesario tener presente la asimetría entre las dos orillas. Esta asimetría no se limita a la abismal, y frecuentemente paralizadora, diferencia de ingresos per cápita y de bienestar —existe una relacion de 1 a 20 entre el PNB de los países del Mediterráneo no miembros de la UE y la UE—, sino que se extiende también a la distinta capacidad de los diferentes países de la cuenca para enfrentarse a los desafíos que supone la creación de un área de libre comercio y su instrumentacion en un marco de desarrollo sostenible.
7.1. La superacion de la pobreza: condición para el desarrollo sostenible y la paz
Las desigualdades económicas implican poderes económicos por un lado y ausencia de capacidad económica por otro. La desigualdad económica y su aumento están en el origen de la injusticia social, impiden un comportamiento adecuado y eficiente de la economía, y se traducen en una creciente dependencia y pérdida de libertad. El desarrollo sostenible es incompatible con la injusticia social, el incremento de las desigualdades y la consiguiente pérdida de libertad.
Las profundas desigualdades existentes en la cuenca mediterránea obligan a la adopción de una estrategia y de una política integral de desarrollo sostenible extremedamente cuidadosas. En este contexto no hay que confundir un área de libre comercio con un laissez faire y un funcionamiento incontrolado del sistema de mercado. En una situación de acentuadas desigualdades, dejar a la economía que opere sin intervención comporta riesgos considerables, no sólo porque no se logra la asignación óptima de los recursos, sino, sobre todo, porque conduce a situaciones de desempleo, injusticia y conflicto social que, además de impedir el desarrollo sostenible, atentan contra la paz de la región.
La libertad requiere que se den una serie de condiciones económicas: la pobreza, el desempleo, la inestabilidad cambiaria o una fuerte dependencia económica del extranjero amenazan la libertad y el desarrollo sostenible ya que provocan conflictos de clases y causan turbulencia sociopolítica. El desarrolllo sostenible necesita de estabilidad económica, pleno empleo —o al menos tendencia al pleno empleo— equidad económica y libertad de elección. La superación de la pobreza, la generación de empleo digno y remunerado, el logro de unos niveles mínimos de bienestar y el control y la limitación de la concentración del poder económico, son, entre otros, los objetivos económicos que favorecen la libertad, la equidad, la justicia social y la paz.
Tener ingresos es uno de los primeros y más importantes requisitos para la libertad y la paz ya que confiere estatus, permite la participacion en el mercado y en la sociedad, y proporciona independencia. Por el contrario, la ausencia de ingresos conduce a la pobreza y restringe las libertades: una sociedad en la que la pobreza aumenta es una sociedad en la que las libertades individuales se ven progresivamente menoscabadas. La pobreza lleva aparejada marginacion y escasa o nula participación. El desarrollo sostenible en el Mediterráneo es imposible si no se supera la pobreza y ese debe ser su objetivo prioritario.
Según el último informe sobre el Desarrollo Humano elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la pobreza alcanza niveles alarmantes en algunos países mediterráneos. En Argelia el 5% de la poblacion vive con menos de un dólar por persona al día y un 32% de la población está por debajo del umbral de pobreza. Para Túnez los indicadores son de un 4% y un 14%, respectivamente, y para Marruecos de un 1% y un 13%. En el caso de Egipto se señala que el 8% de la población vive con menos de un dólar per cápita al día. Si se utiliza el nuevo indicador elaborado por el PNUD, denominado Índice de Desarollo Humano (IDH) —y que incorpora dimensiones como la longevidad o esperanza de vida, la alfabetización, el acceso a los servicios de salud y agua potable, el porcentaje de niños menores de 5 años desnutridos, etc.— la situación mediterránea empeora apreciablemente.
7.2. La creacion de un área de libre cambio y la situación ambiental
Las relaciones económicas entre el norte del Mediterráneo y el sur están basadas fundamentalmente en acuerdos bilaterales de diversa índole y en unas relaciones comerciales muy desequilibradas. Este desequilibrio se manifiesta en un dato tan simple como el elevadísimo superávit de la balanza comercial de la UE con el resto de los países del Mediterráneo. Este dato refleja la estructura del comercio entre la UE y el resto: mientras que la primera exporta casi exclusivamente productos manufacturados, la exportacion del resto de los paises mediterráneos hacia la UE está compuesta en un 35% de productos energéticos —fundamentalmente petróleo y derivados— y un elevado porcentaje de productos agrícolas. España, Francia e Italia representan 2/3 de las demandas de petróleo del norte al Mediterráneo Sur. La exportación de hidrocarburos supone, a su vez, un porcentaje importantísimo de los ingresos en divisas de algunas economías del sur: el 42% en Egipto, el 66% en Siria, el 91% en Libia y el 96% en Argelia.
Estos desequilibrios revelan la enorme vulnerabilidad y dependencia del comercio del sur respecto a sus socios del norte mientras que esa sensibilidad o vulnerabilidad no existe en los paises de la ribera norte. Es frecuente que más del 25% del comercio exterior de un país del sur del Mediterráneo se dé con un solo país del Mediterráneo Norte, mientras que para un país del norte, como Francia o Italia, la relación con un país del sur sólo represente entre el 1% al el 3% de su comercio exterior. La UE, por ejemplo, representa para Libia el 78% de sus exportaciones, el 77% para Túnez, el 76% para Malta, el 71% para Argelia, el 62% para Marruecos, el 59% para Chipre, el 54% para Turquía y el 38% para Egipto. En cambio para Francia, Italia y España el mercado del Mediterraneo Sur y del Este representa en su totalidad entre el 1 y el 2,5%. La situación se agrava porque la expansión de las exportaciones de los países en vías de desarrollo del Mediterraneo es muy lenta, e incluso negativa como sucedió en 1992.
Finalmente no hay que olvidar el peso de la deuda externa sobre los países del sur del Mediterráneo. Su servicio representa entre el 71% y el 16% (X?X) del valor de las exportaciones para Argelia, el 16% para Egipto, y por lo general más del 20%: 32% para Turquía, 24% para Marruecos, 21% para Túnez, etc.
Esta breve caracterización de las relaciones económicas entre el norte industrializado del Mediterráneo y el sur en vías de desarrollo permite apreciar, por un lado, las dificultades que encuentra la creación de un área de libre intercambio comercial y, por otro, apunta la necesidad de una importante cooperación regional como componente de una estrategia mediterránea de desarrollo sostenible.
Esta cooperación regional debe entenderse en el verdadero y estricto significado del término, es decir, como una serie de acciones conjuntas entre Estados o personas orientadas a unos fines comunes. Eso implica que las diferentes partes deben decidir sus actuaciones de común acuerdo, acomodándolas a los objetivos, necesidades y capacidades de sus socios. Lo que sigue pretende superar la confusión dominante, una visión sesgada y reduccionista que entiende la cooperación como mera transferencia de recursos del norte hacia el sur, y que confunde cooperacion con donación y ayuda —ayuda al desarrollo, ayuda humanitaria, etc.—. La cooperación internacional real sólo se materializa cuando las políticas seguidas por un estado son percibidas por sus socios como facilitadoras de las realizacion de sus propios objetivos, es decir, cuando es el resultado de un proceso de coordinación política.
La cooperación puede tomar en la práctica diferentes formas, que varian en función del alcance, la fuerza y la duracion. El alcance se refiere a la amplitud o gama de temas o aspectos que cubre la cooperación, y que pueden ir desde esfuerzos circunscritos al control de problemas sectoriales o puntuales comunes —por ejemplo, contaminación en ciertas áreas o en determinados sectores o industrias— a programas de cooperacion amplios —por ejemplo, control, mitigación y reduccion de la contaminación a nivel regional— e incluso hasta la incorporación de la cooperación en las estrategias y planes de desarrollo de cada uno de los Estado involucrados y de la región —en este caso mediterránea— como un todo. La fuerza de la cooperacion se refiere a la medida en que los Estados actúan en virtud de acuerdos vinculantes y a la solidez de los compromisos y responsabilidades que contienen. Finalmente, es importante la duracion de la cooperación: una cooperación transitoria y de corto plazo, si bien puede catalizar situaciones y momentos coyunturales o aliviar problemas inmediatos y urgentes, no garantiza necesariamente un proceso sostenido de desarrollo.
La Conferencia Euromediterránea de noviembre de 1995 adoptó, entre otras, las siguientes decisiones orientadas a un incremento de la cooperacion en la cuenca mediterránea:
- Establecer una una zona de libre comercio para el año 2010.
- Incrementar la asistencia financiera de la UE hacia el resto de los países mediterráneos.
- Reforzar y expandir la cooperación en los sectores económicos, sociales y ambientales.
La creación de una gran área o zona mediterránea de libre comercio se integra en una estrategia de desarrollo sostenible para el Mediterráneo que entiende la cooperación, en el sentido estricto señalado anteriormente, como un elemento estratégico.
La Declaración de Barcelona en su llamada a la creación de un area de libre comercio reconoce que las naciones de la cuenca Mediterránea comparten un espacio geográfico muy interrelacionado e interactuante, y que la gestión adecuada de la problemática ambiental mediterránea debería afrontarse a escala regional. Sin embargo, la Decalración no hace referencia alguna a los posibles efectos, tanto positivos como adversos, que pueden resultar de la creación de ese área de libre intercambio.
El objetivo de las zonas de libre comercio es aumentar los intercambios comerciales de bienes y servicos y, eventualmente, de capitales entre los países miembros del acuerdo, mediante la reducción y la supresión de aranceles y de barreras comerciales no arancelarias. El argumento teórico de fondo es que un área de libre comercio supone: la eliminación de las distorsiones que impiden a los países beneficiarse de sus respectivas ventajas comparativas; hace posible el uso más eficiente de los recursos, incluyendo los naturales y ambientales; y, por consiguiente, contribuye a disminuir las presiones sobre el ambiente natural. La plena explotacion de las ventajas comparativas de cada país conduce a la expansión económica, promueve el uso más eficiente de los recursos, incrementa la productividad y, por consiguiente, aumenta los niveles de ingresos y el bienestar social. Los partidarios de la creación de un área de libre comercio defienden que los beneficios potenciales de un acuerdo de este tipo son de tal importancia que no pueden ser ignorados.
De manera más explícita se argumenta que la eliminacion de las barreras que traban el comercio permite aumentar la eficiencia total del sistema económico, tanto en los países considerados individualmente como en la región implicada en el acuerdo de libres intercambios.
El tema del libre comercio es, en ciertos ámbitos, frecuentemente interpretado como un comercio no regulado, arbitrario y, por lo tanto, sometido a los intereses de los grupos económicos dominantes y al afán de lucro con criterios de competitividad sólo a corto plazo. En este contexto surge el temor de que un área de libre comercio se traduzca en una sobreexplotacion y uso predatorio de aquellos recursos no adecuadamente internalizados por la racionalidad del mercado, sobre todo de los recursos naturales y de los bienes y servicios o funciones ambientales. Más explícitamente, algunos setores ambientalistas temen que la expansión económica promovida por un área de libre comercio pueda traducirse en una presión adicional sobre el sistema natural por sobreexplotacion de suelos y recursos hídricos, una pérdida de la diversidad biológica, nuevos y mayores vertidos de residuos industriales, un incremento de la contaminaciónn de suelos, aire y aguas, y una creciente generación de residuos peligrosos y potencialmente tóxicos. De ser así, se correría el riesgo de exacerbar los problemas ambientales reseñados en el capítulo 2.
Sin embargo, la realidad actual es la de un comercio extremadamente regulado o, en otras palabras, un libre comercio limitado por unas reglas del juego perfectamente establecidas. Lo importante es que esas reglas del juego reflejen también problemáticas ambientales específicas.
En todo caso este debate revela inequívocamente que los aspectos comerciales y medioambientales están estrechamente interrelacionados y, por consiguiente, no se pueden tratar los unos ignorando a los otros. En otras palabras: libre comercio y gestión ambiental racional deben ser examinados conjuntamente. Cabe recordar que la Agenda 21 señala que las políticas ambientales y comerciales deben apoyarse mutuamente en favor del desarrollo sostenible.
Por este motivo los temas ambientales deben incorporarse de forma explícita y desde el comienzo en el diseño y puesta en práctica de cualquier negociación orientada a la creación de una zona de libre comercio. Más aún, la temática ambiental debe ser parte integral de los textos vinculantes de los acuerdos de libre comercio y no constituir, como ha sucedido en el pasado con otras experiencias de áreas de libre comercio, una dimensión accesoria o secundaria que a menudo termina siendo una vía muerta del proceso.
El complemento lógico al planteamiento anterior es que medidas políticas y financieras adecuadas deben acompañar a los acuerdos para asegurar que cada miembro del área de libre comercio pueda insertar de forma real y viable sus capacidades potenciales y al mismo tiempo beneficiarse de los resultados de la creación del área de libre comercio.
Entre las asimetrías que caracterizan al Mediterráneo cabe recordar las siguientes: los diferentes niveles de desarrollo institucional y de las legislaciones ambientales, y en particular lo que concierne a la rigurosidad de la normativa ambiental y su capacidad coercitiva; las relativas a la infraestructura física para enfrentar problemas ambientales y de desarrollo sostenible cruciales, como por ejemplo: el acceso a agua potable, el acceso al alcantarillado y al tratamiento de aguas residuales, el acceso a la energía, la disponibilidad de infraestructuras para el vertido y tratamiento de residuos, la capacidad cientifico-tecnológica —sobre todo, el desigual acceso a tecnologías limpias y ambientalmente racionales—, o la enorme diferencia en la disponibilidad de recursos humanos y también financieros.
La armonización de la normativa ambiental parece ser prioritaria para la creación de un área de libre de comercio. En efecto, de no ser así, se producirá el riesgo permanente de la utilización de las políticas y normativas medioambientales con fines proteccionistas y, en otros contextos, como formas de condicionalidad ambiental. Es decir, la homogenización de la normativa ambiental parece ser un paso necesario para evitar o al menos minimizar las posibles contradicciones entre normativa ambiental y política de comercio exterior. La normativa ambiental puede de hecho constituirse en barreras comerciales tanto o más difíciles de superar que las tradicionales. Desde esta perspectiva el temor constante es que la adopción de medidas ambientales sea una forma establecer de hecho medidas proteccionistas disfrazadas. Es prácticamente materia aceptada que la normativa ambiental no debe ser discriminatoria y debe demostrar claramente su objetivo ambiental, o, en otras palabras, debe apuntar a un objectivo ambiental legítimo y no crear obstáculos innecesarios al comercio.
Es preciso, sin embargo, no engañarse respecto a la magnitud y a las dificultades de esta tarea. La creación y armonizacion de una normativa ambiental regional requiere de grandes esfuerzos de negociacion, de cooperacion y de compromisos entre un número de países realtivamente grande y con peculiaridades y problemáticas ambientales diferentes, a pesar de la aparente similitud ambiental de la cuenca.
Por otra parte, sin medidas ambientales eficaces, la apertura comercial y la expansión de la actividad económica puede traducirse en presiones adicionales sobre el medio ambiente. Esta posibilidad es tanto más real si se consideran las enormes disparidades entre el norte del Mediterráneo y su orilla sur. Los impactos negativos pueden acentuarse a causa de políticas ambientales a corto plazo orientadas exclusivamente a maximizar pretendidos beneficios coyunturales.
El impacto del comercio sobre el medio ambiente dependerá entonces de la existencia de estrategias y políticas de desarrollo sostenibles, puestas en práctica a nivel nacional y regional. Si estas políticas existen y se ejecutan adecuadamente, el crecimiento económico y el desarrollo inducido por la apertura comercial pueden ser sostenibles.
En funcion de lo anterior, avanzar hacia la materializacion de un área de libre comercio tiene que ir pari passu con el compromiso de todos los países por establecer una normativa rigurosa y aplicarla adecuadamente. El proceso hacia la armonización de la normativa ambiental constituye una tarea prioritaria. Debe ir además acompañado de mecanismos que garanticen la transparencia, la adecuada informacion y la participacion, acceso y escrutinio de los ciudadanos en el diseño de la normativa ambiental, así como en los procedimientos administrativos y jurídicos para la aplicación de la misma.
Para lograr el diseño, la ejecución y la armonización de la normativa ambiental en la cuenca mediterránea será necesaria una importante cooperación técnica y financiera orientada, entre otros objetivos, a:
- Promover y garantizar el flujo regular de información sobre la normativa ambiental de los países del Mediterráneo.
- Mejorar y reforzar la maquinaria institucional encargada de la política ambiental.
- Poner en práctica esquemas de capacitación en los temas de la relación comercio-ambiente.
- Asistencia técnica para mejorar el comportamiento ambiental de sectores claves de la economía y, en particular, de las actividades económicas de exportación.
- Asistencia técnica y económica para aumentar y mejorar la capacidad de los países del Mediterráneo en materia de control de productos, verificación, certificación y otras formas de control de calidad ambiental y procesos ambientales.
- Transferencia de tecnología —en especial de tecnologías limpias— con un trato preferencial en términos económicos a los países del Mediterráneo.